Banking regulation II

Hệ thống ngân hàng trong một nền kinh tế thị trường có hai chức năng chính: là tổ chức trung gian (intermediary) điều phối dòng vốn trong xã hội và là kênh phục vụ phần lớn hoạt động thanh toán (payment system) trong nền kinh tế. Trong một thị trường tài chính hiện đại, chức năng thứ nhất của hệ thống ngân hàng lại có thể được chia thành hai thành phần: hoạt động tín dụng truyền thống (commercial banking) và hoạt động đầu tư tài chính (investment banking).

Đúng như tên gọi của nó, chức năng tín dụng truyền thống có từ hàng ngàn năm trước, khi các nhà buôn Ba tư cần một khoản vốn ứng trước để thực hiện những chuyến kinh doanh liên lục địa của mình. Nhưng hoạt động tín dụng truyền thống chỉ thực sự bùng nổ sau khi hình thức ngân hàng thương mại với dự trữ bán phần (fractional reserve banking) xuất hiện khoảng 400-500 năm trước. Đây là một bước ngoặt trong lịch sử tài chính thế giới khi hệ thống ngân hàng thương mại có thể tài trợ cho các hoạt động kinh tế lớn hơn nhiều lần vốn của nó. Tuy nhiên, song song với lợi ích to lớn này, các ngân hàng phải đối mặt với rủi ro khủng hoảng thanh khoản do người gửi tiết kiệm rút tiền đồng loạt. Rủi ro này còn nguy hiểm hơn bội phần nếu nó lan truyền ra toàn bộ hệ thống ngân hàng (systemic bank run). Đó chính là lý do tại sao hệ thống ngân hàng thương mại các nước phải chịu sự quản lý chặt chẽ (qui định về dự trữ bắt buộc, tỷ lệ vốn tối thiểu trên tổng tài sản, bảo hiểm tiền gửi bắt buộc) và phải được các ngân hàng trung ương cam kết trợ giúp thanh khoản những lúc khó khăn.

Hoạt động đầu tư tài chính (investment banking) xuất hiện muộn hơn, từ sau khi hình thức công ty cổ phần trách nhiệm hữu hạn trở nên phổ biến ở châu Âu và Mỹ hơn 200 năm trước. Trong lĩnh vực này, ngân hàng vừa có thể là nhà đầu tư trực tiếp (đầu tư tự doanh) vừa là người môi giới cho các nhà đầu tư đơn lẻ bỏ đồng vốn của mình vào các sản phẩm tài chính. Song hành với sự phát triển vượt bực của các sản phẩm tài chính, hoạt động đầu tư tài chính đã dần dần qua mặt hoạt động tín dụng truyền thống về khối lượng giao dịch cũng như tỷ lệ cấp vốn cho các hoạt động kinh tế. Ở các nước theo hệ thống tài chính Anh-Mỹ, hầu như chỉ còn các doanh nghiệp nhỏ sử dụng kênh tín dụng truyền thống để huy động vốn. Ngay cả với các loại tín dụng nhỏ lẻ (mortgage, credit card, student loans), là lãnh địa riêng của các ngân hàng thương mại trước đây, hiện các ngân hàng đầu tư tài chính cũng đã lấn sân rất nhiều nhờ quá trình chứng khoán hóa các khoản vay nhỏ lẻ đó. Sự bành trướng của các hoạt động đầu tư tài chính dần dần tạo ra một lĩnh vực "ngân hàng trong bóng tối" (shadow banking), nghĩa là một tập hợp các định chế tài chính nằm ngoài sự giám sát nhà nước đối với các ngân hàng thương mại thông thường.

Mặc dù những gì đang xảy ra trong cuộc khủng hoảng tài chính hiện tại cho thấy mức độ rủi ro của xu hướng phát triển nói trên, một điều không thể chối cãi là chính các hoạt động đầu tư tài chính trong suốt hai thế kỷ qua là một động lực lớn góp phần vào sự thành công kinh tế của các nước tư bản phát triển. Có thể nói không ngoa là chủ nghĩa tư bản cận đại và hiện đại được hình thành trên nền móng của cuộc cách mạng công nghiệp và các hoạt động đầu tư tài chính. Do vậy cho dù rất nhiều nhà kinh tế, chính trị, phóng viên cho rằng cần phải gia tăng các hoạt động quản lý và giám sát hệ thống ngân hàng, nhất là với các "ngân hàng trong bóng tối", không một ai muốn xóa bỏ bất kỳ phân khúc nào của hệ thống tài chính hiện nay dù nhiều người trong số đó coi nó là tội đồ của cuộc khủng hoảng.

Nguyên tắc căn bản của luật giám sát và quản lý hệ thống ngân hàng là giảm thiểu rủi ro cho các đối tượng liên quan: người gửi tiền tiết kiệm, nhà đầu tư, doanh nghiệp, bản thân các ngân hàng, và cuối cùng là toàn bộ nền kinh tế. Trong khi đó luật này phải tối ưu sự can thiệp của nhà nước để hạn chế ảnh hưởng lên quá trình cạnh tranh giữa các định chế tài chính trên hai kênh: đưa ra các sản phẩm tài chính mới cũng như hình thành các tổ chức tài chính mới trong hệ thống. Một điểm dễ thấy từ hai nguyên tắc này là khi gia tăng quản lý và giám sát để ngăn ngừa rủi ro, nhà nước có xu hướng làm giảm mức độ cạnh tranh giữa các định chế tài chính do đó sẽ làm giảm tác dụng tích cực của hệ thống ngân hàng vào nền kinh tế trong dài hạn. Một giải pháp quan trọng cho vấn đề khó xử (conflict) này là chia nhỏ các định chế tài chính theo các hình thức kinh doanh đặc thù và áp dụng các hình thức quản lý khác nhau cho các loại hình kinh doanh khác nhau.

Giải pháp này được áp dụng rất triệt để ở Mỹ năm 1933 khi chính phủ Roosevelt đưa ra luật Glass-Steagall bắt buộc các hoạt động đầu tư tài chính (investment banking) tách khỏi các hoạt động tín dụng truyền thống (commercial banking). Một định chế tài chính nếu hoạt động trong cả hai lĩnh vực buộc phải lập một công ty mẹ (bank holding company) và chia các loại hình kinh doanh khác nhau thành nhiều công ty con. Các hoạt động liên quan đến tín dụng truyền thống sẽ thuộc quyền giám sát của Fed, trong khi SEC (Securities and Exchange Commission) quản lý các tổ chức tài chính liên quan đến các hoạt động đầu tư. Việc chia tách này đã kéo dài đến tận năm 1999 và nhiều người cho rằng chính việc bải bỏ luật Glass-Steagal từ năm 1999 là một tiền đề cho cuộc khủng hoảng hiện tại. Do vậy đã có nhiều ý kiến đề nghị khôi phục lại luật này.

Với những gì đã và đang diễn ra ở Mỹ, việc NHNN Việt nam chuẩn bị đưa ra dự luật chia tách hoạt động tín dụng truyền thống với hoạt động đầu tư tài chính trong hệ thống ngân hàng là một điều đáng khích lệ. Việc chia tách này có thể không hoàn hảo vì nhiều hoạt động tài chính nằm ở ranh giới của tín dụng và đầu tư, nhưng nó sẽ phân chia khá căn bản các loại rủi ro chính yếu. Sau khi đã chia tách, vấn đề quan trọng tiếp theo là các qui định về quản lý và giám sát cho từng loại hình kinh doanh cần phải được cân nhắc và đưa vào luật. Đối với các ngân hàng thương mại, có lẽ các qui định quản lý hiện hành khá đầy đủ và tiên tiến. Có thể cần áp dụng thêm các chi tiết kỹ thuật của Basel II, nhưng NHNN cần đợi một thời gian để các cuộc tranh luận gần đây về cách thức xác định VaR (value-at-risk) hay ý tưởng về tỷ lệ vốn tự có tối thiểu cần được thay đổi theo chu kỳ kinh tế ngã ngũ. Một tài liệu tham khảo quan trọng mà hi vọng NHNN đã tham khảo là báo cáo của Markus Brunnermeier mà tôi đã đề cập đến ở đây.

Chưa rõ NHNN sẽ qui định việc quản lý các hoạt động đầu tư tài chính của giới ngân hàng như thế nào, có lẽ cần có phối hợp với UBCK. Việc quản lý chặt các hợp đồng phái sinh (derivatives) là một việc cần làm nhưng chưa đủ. Các tranh luận gần đây về việc quản lý CDS (một sản phẩm phái sinh rất phổ biến) đều thống nhất rằng sản phẩm này tốt nhất nên được chuẩn hóa và giao dịch trên một thị trường chứng khoán tập trung. Với những sản phẩm OTC, ít nhất các hoạt động thanh lý (clearing) nên được giao cho một trung tâm dịch vụ (clearing house) thực hiện để giảm bớt rủi ro đối tác (counterparty risk) cũng như gia tăng minh bạch thông tin về các loại sản phẩm OTC trên thị trường. Việc chuẩn hóa các sản phẩm tài chính và thành lập các trung tâm dịch vụ tập trung nên để các hiệp hội ngân hàng và các tổ chức liên quan đến đầu tư thực hiện vì họ là những người hiểu rõ nhất về những loại sản phẩm này. (Update 27/04: Ở nhiều nước vai trò của các tổ chức nghề nghiệp được luật hóa gián tiếp và trực tiếp, ví dụ các qui định về accounting, stock listing, broker licensing (ở VN vẫn do NN quản lý). Đã có những ý kiến cho rằng cơ chế "tự quản" như vậy là tiền đề của khủng hoảng, tuy nhiên cá nhân tôi vẫn tin rằng NN không thể ôm đồm tất cả và vẫn phải dựa vào các hội nghề nghiệp này. Ngoài lý do NN không đủ resources (nhân lực, kinh nghiệm) để đưa ra các chính sách quản lý kịp thời, các bureaucrats luôn có bias quản lý chặt hơn mức cần thiết vì incentives của họ là an toàn cho hệ thống chứ không quan trọng về mặt efficiency. Nói theo ngôn ngữ ở VN là NN sẽ có xu hướng cái gì không quản được thì cấm.) Ngoài ra những qui định liên quan đến việc tách biệt các hoạt động đầu tư tự doanh với các hoạt động môi giới cũng nên được nhấn mạnh để bảo vệ quyền lợi cho khách hàng.

Riêng việc nghiêm cấm các ngân hàng thương mại không được cho vay đầu tư chứng khoán có lẽ không cần thiết nếu các biện pháp quản lý khác được thực thi một cách có hiệu quả. NHNN có thể điều chỉnh tỷ lệ cho phép cho các khoản vay này thông qua hiệu chỉnh trọng số rủi ro khi tính tổng tài sản của các ngân hàng. Giới hạn 3% trên tổng vốn tự có như hiện tại là khá an toàn, nếu vẫn cần giảm tiếp rủi ro NHNN có thể qui định thêm chỉ cho phép các đối tượng vay là các nhà đầu tư lớn (institutional investors), vừa giảm rủi ro cho các nhà đầu tư nhỏ lẻ, vừa khuyến khích phát triển các quĩ đầu tư tương hỗ (mutual funds), và vừa giúp thị trường chứng khoán tăng trưởng nhanh hơn. Cũng tương tự như vậy, thay vì cấm các ngân hàng không được đầu tư vào các loại trái phiếu doanh nghiệp, NHNN có thể qui định chỉ cho phép các ngân hàng mua trái phiếu để đầu tư dài hạn và dùng trọng số rủi ro để điều chỉnh tỷ lệ tài sản tối đa được đầu tư vào các loại trái phiếu này.

Tóm lại, việc NHNN đang dự thảo luật chia tách và quản lý hoạt động đầu tư tài chính của hệ thống ngân hàng là một bước đi cẩn trọng và cần thiết trong bối cảnh hiện nay. Rất mong bản dự thảo cuối cùng sẽ giữ được hai nguyên tắc cơ bản của việc quản lý và giám sát hệ thống ngân hàng: giảm thiểu rủi ro nhưng không phương hại đến mức độ cạnh tranh trong hệ thống tài chính. Hai nguyên tắc này, nếu áp dụng hợp lý, còn ngăn được tình trạng ngân hàng quá lớn đến độ gây rủi ro cho hệ thống (vấn đề "too big to fail"), điều mà Việt nam sớm muộn cũng sẽ phải đối mặt.

(Một version của bài viết này đã được đăng trên SGTT).

Update (27/04): Một vấn đề liên quan đến quản lý và giám sát nữa mà NHNN có thể cần tính đến là một early warning system. Mặc dù tôi rất nghi ngờ về tính hiệu quả của một hệ thống như vậy, tôi vẫn ủng hộ nó vì đó là cách thường xuyên nhắc nhở policy makers và cả market players về rủi ro xảy ra khủng hoảng. Một hình thức early warning system có thể áp dụng là xây dựng một dạng stress test như Fed đang làm với các ngân hàng Mỹ và thực hiện stress test định kỳ để cảnh báo những ngân hàng có khả năng đang có risk quá cao. Bên cạnh đó có thể tham khảo một số đề suất mới nhất của IMF về warning system. Còn đây là stress test indicator của IMF.

Update (04/05): Một nhóm tác giả của IMF vừa đề nghị một biện pháp quản lý các ngân hàng nữa là yêu cầu một ngân hàng phải có capital surcharge nếu regulator cho rằng ngân hàng đó too-connected-to-fail. Ý tưởng này không phải mới nhưng bài nghiên cứu này đưa ra 3 phương pháp đánh giá tính connectedness của các ngân hàng, điều mà các regulator cần phải tính tới dù có áp dụng capital surcharge như các tác giả bài này gợi ý hay không.

Update (12/05): James Kwak cho biết chính phủ Mỹ đang xem xét khả năng dùng luật antitrust để phòng chống "too-big-to-fail" trong hệ thống ngân hàng. Kwak nhận xét antitrust có thể không phải là công cụ tốt vì too-big-to-fail không chỉ liên quan đến vấn đề market share và concentration mà còn vì tính chất interconnectedness và tầm quan trọng của finance trong nền kinh tế. Dẫu sao đó cũng là một bước đi đúng.

Update (13/05): Simon Johnson nghi ngờ khả năng áp dụng anitrust law để chống lại too-big-to-fail, ít nhất trong thời điểm hiện tại khi banks đang được rất nhiều privileges từ chính phủ để có cơ hội hồi phục.

Update (20/05): Niall Ferguson cho rằng khủng hoảng xảy ra không phải vì deregulation mà vì bad regulations. Do vậy gia tăng regulation sẽ chỉ tăng thêm rủi ro có nhiều bad regulations do vậy tăng rủi ro của khủng hoảng trong tương lai.